В конце сентября 2017 г. Правительство РФ внесло в Государственную думу проект федерального бюджета на 2018-20 гг. Проект бюджета предполагает сокращение расходов федерального бюджета в 2018 г. на 2,2% г/г, до 16,5 трлн руб. Одновременно предполагается рост доходов на 3,7%, до 15,3 трлн руб. Правительство традиционно вносит к 1 октября проект бюджета на следующую трехлетку. Однако, несмотря на формальное трехлетнее бюджетное планирование, наибольший интерес представляют параметры бюджета следующего года, так как последующие годы, как правило, сильно корректируются впоследствии.
Бюджет-2018 формально предполагает сохранение стратегии бюджетной консолидации – в частности, общие расходы бюджета на следующий год должны сократиться на 200 млрд руб.
Как правило, бюджеты последних лет в изначальном виде предполагали сокращение расходов на следующие год, однако внесение поправок в бюджет в течение года приводило к пересмотру величины расходов в сторону повышения. Тем не менее, Минфин сохранил свою направленность на консервативную бюджетную политику, и ограничение роста расходов и параметры бюджета-2018 отражают это.
Проект федерального бюджета-2018 предполагает довольно сильный рост доходов, как по сравнению с 2017 г., так и предыдущими бюджетными корректировками. В частности, на 2018 г. Минфин исходит из того, что доходы федерального бюджета вырастут на 540 млрд руб. по сравнению с 2017 г. (до 15,3 трлн руб.) и будут почти на 1,8 трлн руб. больше показателей 2016 г. Для примера, закон №415-ФЗ (бюджет на 2017-19 гг., принятый в декабре 2016 г.) предполагал, что в 2018 г. доходы бюджета составят лишь 14,0 трлн руб. Таким образом, прогноз доходов на 2018 г. за год был пересмотрен в сторону повышения на 1,3 трлн руб., или почти на 9%. Рост доходов бюджета связан исключительно с ростом не-нефтегазовых доходов. Так по проектировкам Минфина, не-нефтегазовые доходы в 2018 г. должны вырасти на 850 млрд руб., а нефтегазовые – снизиться на 315 млрд руб. Консерватизм относительно нефтегазовых доходов связан с прогнозной динамикой цен нефть, которая заложена в бюджете. Бюджет-2018 предполагает, что цена Urals в 2018 г. снизится на $6,1/баррель, до $43,8 баррель. В 2019-2020 гг. предполагается средняя цена Urals в $42/баррель. Подобный прогноз по нефтяным ценам значительно отличается от текущего уровня цен (свыше $55/баррель для Urals), а также большинства других прогнозов. Главные причина заниженного прогноза по нефти – это вариант бюджетного правила, который имплементирует Минфин в настоящее время. Новая конструкция бюджетных правил предполагает фиксацию «базовой» цены нефти Urals на уровне $40/баррель и ее последующую индексацию на долларовую инфляцию. В определенной степени это возврат к так называемой «цене отсечения», которая использовалась в качестве бюджетного правила до 2008 г. Нефтегазовые доходы сверх цены отсечения использовались тогда для пополнения Стабилизационного фонда.
После 2008 г. вместо цены отсечения Минфин начал использовать правило на основе ограничения величины «нефтегазового трансферта» (изначально предельная величина была определена в 4,7% ВВП). В этом смысле бюджетное правило-2017 сильно напоминает бюджетное правило-2007 с тем отличием, что прогнозная цена все же корректируется по определенным правилам (инфляция в США), а дополнительные нефтегазовые доходы используются не для пополнения резервных фондов, а для снижения дефицита – увеличивать резервный фонд при дефицитном бюджете не имеет смысла.
Заниженная цена на нефть в бюджете фактически используется Министерством финансов как обоснование для ограничения роста расходов. За счет внедрения бюджетного правила предполагается, что не-нефтегазовый дефицит федерального бюджета сократится с 9,1% в 2016 г. до 5,7% ВВП в 2020 г. Общий дефицит должен быть меньше 1% ВВП к 2020 г. Отчасти заниженную цену по нефти компенсирует заниженный курс доллара. К примеру, в 2018 г. бюджет предполагает, что курс RUB/USD составит 64,7 руб.
Основные причины оптимизма Минфина относительно будущих доходов – новый прогноз макроэкономического развития, а также новые меры, направленные на повышение неналоговых сборов. Показатели бюджетного прогноза Министерства финансов основываются на официальном макроэкономическом прогнозе Министерства экономического прогнозе, который готовится два раза в год – в марте и в августе. Августовский прогноз МЭР в базовом сценарии стал очень оптимистичным относительно будущих темпов роста ВВП. В частности, предполагается, что средние темпы экономического роста в 2018-20 гг. составят 2,2% г/г, в то время как в апрельском варианте прогноза предполагались среднегодовые темпы роста в 1,5% г/г. Причем ускорение экономики должно происходить при низких ценах на нефть, ужесточении бюджетной политики и сохраняющих санкций. По мнению МЭР, ускорение экономики в следующую трехлетку будет происходить за счет комплекса экономических реформ, которым относится поддержка малого и среднего бизнеса, поддержка экспорта. Однако на наш взгляд, такой масштабного эффекта (в пределах прироста ВВП на 700-800 млрд рублей ежегодно, начиная со следующего года) эти меры не смогут принести. По оценкам Министерства финансов, улучшение макроэкономических условий обеспечит дополнительные 450-500 млрд рублей доходов для федерального ежегодно.
Другой источник оптимизма относительно бюджетных доходов – новые формы неналоговых платежей.
Формальный принцип бюджета-2018 – «не-повышение совокупной фискальной нагрузки для добросовестных налогоплательщиков». Однако в целом налоги и дополнительные платежи в ближайшие годы будут расти. Еще в 2014 г., президент В. Путин объявил в послании Федеральному собранию о том, что налоговая нагрузка на бизнес не будет повышаться в последующие четыре года. Поэтому формальным принципом при построении бюджета декларируется неизменная фискальная нагрузка. Однако фактические размеры обязательных платежей, как налоговых, так неналоговых, увеличивались в последние годы. В 2018-20 гг. подобная ситуация сохранится. В части налоговых новаций временные решения по увеличению налоговой нагрузки на нефтегазовый сектор, фактически становятся постоянными. В 2018-20 гг. вычет из НДПИ сократится на 428 руб./т, что принесет бюджету свыше 59 млрд руб. Акцизы на нефтепродукты будут проиндексированы выше инфляции в 2018 г. (два повышения по 0,5 руб/л в начале и середине 2018 гг.) и «по инфляции» в 2019-20 гг. Это принесет федеральному бюджету 45,5 млрд рублей дополнительных доходов за трехлетку.
Другие инициативы касаются обязательных платежей, которые формально не относят к налогом, к примеру, повышение ставки утилизационного сбора (+24 млрд рублей в 2018 г.), введение дифференцированного акциза на автомобили (+14 млрд рублей в 2018 г.), введение утилизационного сбора на средства производства (+29 млрд руб.), повышение платы за использование радиочастотного спектра (+5 млрд руб.), снижение порога беспошлинного ввоза товаров для физических лиц (+30 млрд руб.) и прочие меры. В целом, все эти меры должны обеспечить около 220 млрд руб. дополнительных доходов федеральному бюджету в 2018 г.